Dikke Bertha politiek: Schieten met een regelgevingkanon op de afhankelijkheidsmug

Op 30 november 2011 publiceerde de Europese Commissie[1] voorstellen voor hervorming van de auditmarkt. Deze publicatie valt midden in een serie publicaties: een publicatie van de AFM over financiële prikkels, het Groenboek van de Europese Commissie en  vele andere publicaties van diverse kantoren en auteurs op persoonlijke titel.

Deze publicaties zijn geschreven vanuit de gedachte dat de controlerend accountant een maatschappelijke verantwoordelijkheid heeft, waarbij diens onafhankelijke oordeel over bijvoorbeeld de jaarrekeningen van ondernemingen van groot belang is.

Dat onafhankelijkheid essentieel is voor het functioneren als controlerend accountant is wat ons betreft evident. Onafhankelijkheid verdient dan ook terecht al deze media-aandacht. Toch is het ook zaak om alert te zijn. De voorgestelde maatregelen lijken namelijk geen oog te hebben voor een acceptabele afweging tussen maatschappelijk belang enerzijds en het belang van de MKB-ondernemingen en de controlerend accountants van deze ondernemingen anderzijds.

Huidige regelgeving

De Wet Toezicht Accountantsorganisaties (hierna: Wta) vormt samen met onder meer de Verordening Gedragscode (hierna: VGC) en de Nadere voorschriften onafhankelijkheid van de openbaar accountant (hierna: NVO) een kader dat beoogt een onafhankelijke accountantscontrole te waarborgen.  Zo stelt de VGC in artikel B1-290-1 dat de accountant bij het uitvoeren van assuranceopdrachten – waartoe ook de controle van de jaarrekening wordt gerekend – onafhankelijk dient te zijn van de betreffende cliënt.      

De onafhankelijkheidseis vanuit de VGC is gedetailleerder uitgewerkt in de NVO. De NVO stelt dat bij bepaalde nevenfuncties en belangen de accountant per definitie de schijn van afhankelijkheid tegen heeft. In minder evidente situaties is het aan de accountant en de organisatie, waar deze accountant werkzaam is, om een afweging ten aanzien van de onafhankelijkheid te maken.

Een belangrijk onderwerp waarbij deze afweging moet worden gemaakt, is de combinatie van het controleren van de jaarrekening en het verrichten van overige dienstverlening bij deze cliënt. Wanneer deze samenloop van dienstverlening optreedt, vermeldt hoofdstuk 5 van de NVO in een aantal gevallen een verbod om de controleopdracht te continueren, terwijl in andere gevallen waarborgen noodzakelijk zijn om de opgetreden bedreigingen voor de onafhankelijkheid te mitigeren.

Dat hoofdstuk 5 maakt een passend onderscheid tussen dienstverlening bij een organisatie van openbaar belang (OOB’s) en dienstverlening bij overige ondernemingen. Bij niet- OOB ondernemingen zijn bijvoorbeeld meer vormen van overige dienstverlening toegestaan en zijn er meer mogelijkheden om met waarborgen de eventuele bedreigingen tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen.

Dit grotere speelveld past ook bij de functie die MKB-accountants hebben bij hun cliënten en het publieke belang van de cliënten. Immers: hoe geringer het maatschappelijke belang van een cliënt, hoe geringer de publieke risico’s en hoe kleiner de behoefte aan stringente kaders in de wet- en regelgeving.

Huidige debat

Uit de eerder aangehaalde publicaties valt te concluderen dat het huidige publieke debat over onafhankelijkheid ondermeer is ingegeven door de kredietcrisis. Als oorzaak van de kredietcrisis wordt gezien het (niet) functioneren van banken en andere financiële instellingen. Een veel gestelde vraag daarbij is waar toch de accountant was ten tijde van de kredietcrisis en waarom deze accountants (goedkeurende) verklaringen afgegeven hebben bij de jaarrekeningen van deze instellingen. Is er wel sprake van een onafhankelijk oordeel van deze accountants? Kortom: het functioneren van de accountant wordt scherp gevolgd in de vraagstukken over de kredietcrisis.

In onze optiek is het publieke debat over onafhankelijkheid en het aanscherpen van de regelgeving nodig, echter er lijkt een onprettig neveneffect te ontstaan: de voorstellen van Barnier zijn weliswaar een aanscherping van de wetgeving, maar het onderscheid tussen controleopdrachten bij OOB’s en controleopdrachten bij MKB-ondernemingen lijkt niet altijd te worden gemaakt. Dit terwijl de discussies over de kredietcrisis in combinatie met accountantsberoep juist zijn ontstaan bij de OOB-ondernemingen.

De regelgeving lijkt (in ieder geval op onderdelen) dus van kracht te gaan worden voor alle (wettelijke) controleopdrachten, ongeacht of het een OOB of een andere onderneming betreft. In vergelijking met nu geldende regelgeving, betekent dit een lastenverzwaring, die ook de MKB-onderneming en haar controlerend accountant lijkt te treffen. Met andere woorden: vanuit het MKB perspectief geredeneerd wordt er een regelgevingkanon gebouwd om te kunnen schieten op de afhankelijkheidsmug!

Consultatiedocument

Tot eind januari 2012 kon iedere belanghebbende zijn mening geven ten behoeve van een standpuntbepaling van het Ministerie in het kader van de Europese voorstellen en nadere wet- en regelgeving ten aanzien van de accountancysector in Nederland[2]. Helaas lijkt niet elke op het MKB gerichte accountantsorganisatie een reactie te hebben gegeven op het consultatiedocument, terwijl dit juist één van de mogelijkheden was voor het voeren van een lobby voor proportionele wet- en regelgeving voor het MKB en haar accountant.  Enkele voorbeelden.

Verplichte roulatie

In het consultatiedocument wordt gevraagd naar de wenselijkheid van het invoeren van een roulatieplicht voor alle accountantsorganisaties, conform de al geldende roulatieplicht voor accountants die OOB-cliënten bedienen. Deze roulatieplicht houdt in dat elke zeven jaar een andere partner als accountant de vaktechnische verantwoordelijkheid draagt. Deze maatregel beoogt een zekere ‘blindheid’ te voorkomen.

Accountantsorganisaties die werken voor het MKB – vooral de kleinere kantoren – hebben doorgaans minder accountants in dienst, waardoor de roulatieverplichting lastiger vorm te geven is. Als dit al uitvoerbaar is, dan werkt deze maatregel naar verwachting kostenverhogend. Bovendien zijn er tal van andere waarborgen te treffen die de eventuele bedreigingen van de onafhankelijkheid teniet doen. Waarom dan deze mogelijke waarborgen aanvullen met een roulatieverplichting? De schandalen in de media, waarbij er sprake is van vermeende blindheid, deden zich immers niet voor in het MKB.

Accountantsorganisaties die geen OOB-cliënten bedienen, kunnen ook zonder een roulatieverplichting vrij eenvoudig het risico op blindheid mitigeren. Een voorbeeld is de opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling.

De betreffende organisaties dienen volgens het Bta criteria te ontwikkelen op basis waarvan ze wettelijke controleopdrachten kunnen kwalificeren als opdracht, waarop een opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling uitgevoerd moet worden[3]. Volgens ons is ‘de mate waarin de fee met betrekking tot overige dienstverlening een substantieel deel uitmaakt van de totale fee’ zo’n criterium. Doordat dan een opdrachtgerichte kwaliteitsbeoordeling wordt uitgevoerd op dergelijke controleopdrachten, is de kans groot dat de beoordelaar het risico op eventuele blindheid in de uiteindelijke jaarrekening helpt te verkleinen.

Ruled based versus principle based

De wetsvoorstellen lijken een ruled based benadering voor te staan. Het werken met zwarte lijsten van verboden diensten en het werken met vaste percentages zijn voorbeelden. Dergelijke lijsten en percentages maken het monitoren en handhaven door toezichthouders  beter mogelijk.

Het dichttimmeren met regels en voorschriften past bij de OOB-opdrachten. Naar onze verwachting stelt het maatschappelijk verkeer de grens van wat nog past binnen de ‘principle based’ benadering anders bij OOB-opdrachten dan bij niet-OOB-opdrachten. Er zullen naar de mening van het maatschappelijk verkeer bij OOB-opdrachten minder mogelijkheden aanwezig zijn tot het treffen van mitigerende maatregelen. Kortom: een behoefte aan duidelijkheid en transparantie ten aanzien van eventuele missers. Daarentegen is binnen het MKB het aantal stakeholders beperkter dan bij OOB-opdrachten. In het verlengde hiervan pleiten wij voor een principle based benadering voor het MKB.

Waarborgen

Het consultatiedocument stelt, zoals aangegeven, vragen over de ruled based voorstellen als percentages en zwarte lijsten, maar ging nauwelijks in op een aantal andere belangrijke aspecten. Toch zijn juist deze aspecten volgens ons belangrijk, omdat uit deze aspecten de principes van de betreffende accountantspraktijk[4] blijken. Heeft de praktijk oog voor de bedreigingen van de onafhankelijkheid? Is de praktijk dusdanig ingericht, dat het voorkomt in plaats van geneest? Het maakt bijvoorbeeld nogal verschil qua prikkels of de vennoten en hun beloning belangrijk zijn of dat de accountantspraktijk een stichting is, waar elk personeelslid in dienst is en kwaliteit voorop kan staan. Verder denken wij  aan het volgende.

Clientacceptatie- en continueringsprocedure

In de wetgeving is op verschillende plaatsen te lezen dat accountantsorganisaties voorzichtig moeten zijn met het accepteren van cliënten en opdrachten. Meldt zich een nieuwe cliënt, dan wordt vanzelfsprekend bezien in hoeverre integriteitsaspecten en vaktechnische aspecten aanwezig zijn die het accepteren van de cliënt en/of opdracht onmogelijk maken. Echter minstens zo belangrijk is het continu monitoren van de onafhankelijkheid. Overige dienstverlening die gaandeweg het controleproces wordt gevraagd door de cliënt, moet zorgvuldig overwogen worden. De voor de controle verantwoordelijk accountant moet hierover beslissen, ongeacht wie de overige dienstverlening gaat uitvoeren. Hij moet immers overwegen in hoeverre zijn onafhankelijke oordeel wordt geraakt.

Ook ontwikkelingen in de fee-verhouding en de aard van de overige dienstverlening moet worden bewaakt. Het verdient aanbeveling in de controleaanpak per controlefase hiertoe diverse triggers op te nemen en op organisatiebreed niveau toestemmingsprocedures in het leven te roepen.

Consultatiemogelijkheden

Het toepassen van de afzonderlijke onafhankelijkheidsregelgeving en het continu afwegen van de mogelijkheden en onmogelijkheden ten aanzien van overige dienstverlening bij controleopdrachten, vergt overleg. Het is dan ook belangrijk dat er binnen de organisatie een onafhankelijkheids-functionaris aanwezig is die de accountants helpt bij dergelijke vraagstukken.

Het inzichtelijk krijgen van ernstige bedreigingen van de onafhankelijkheid is van groot belang. De stap naar het schaden van de goede naam en faam van het accountantsberoep schijnt klein te zijn[5]. Het verdient dan ook aanbeveling om de consultatie niet alleen als mogelijkheid te hanteren maar juist als verplichting. In het rijtje ‘verplichte interne consultatie’ horen ‘onafhankelijkheids-bedreigingen’ volgens ons zeker thuis!

Trainingen

Het goed kunnen omgaan met dillema’s tussen commerciële prikkels en wetgeving is een onderwerp dat waarschijnlijk een goed plaatsje gaat krijgen in de verplichte PKI-trainingen 2012. Wij achten het noodzakelijk om in de jaarlijkse opleidingsplannen ook voldoende ruimte te reserveren voor het onderwerp onafhankelijkheid en de geldende interne procedures met betrekking tot dit onderwerp. Kennis van de wetgeving en de procedures voorkomt mogelijk incidenten.

Collateral damage

Met een kanon op een mug schieten levert onnodige ‘collateral damage’ op. De huidige wetsvoorstellen in Europees verband gaan die kant op. De wetsvoorstellen richten zich weliswaar terecht op het aanscherpen van de wetgeving ten aanzien van onafhankelijkheid, maar daarbij lijkt ten onrechte geen oog voor MKB-ondernemingen en het geringere publiekelijke belang van deze ondernemingen in vergelijking met de banken en andere OOB’s. Kortom: er dreigt onterechte lastenverzwaring.

We hebben een aantal suggesties gedaan waarmee accountantspraktijken eventuele bedreigingen van de onafhankelijkheid beter kunnen beteugelen, zonder dat direct sprake is van een ruled based benadering met dichtgetimmerde regelgeving. Beter is bijvoorbeeld het voorkomen van verkeerde prikkels door het systeem van beloning van partners of externe accountants. Een goede ‘tone at the top’ draagt bovendien bij tot de borging van de professioneel kritische houding van de accountant, naast training en interne kwaliteitsbeheersing. 

Zoals wel vaker richt de overheid zich op de grootzakelijke bedrijfsleven en dreigt het MKB daarvan de dupe te worden. Het is nu aan de accountants van de circa 10.000 controleplichtige mkb-ondernemingen in Nederland om een tegengeluid te laten horen.

[Charles Kock AA en Drs. Alex Boxum RA zijn beide werkzaam bij Flynth als directeur Vaktechniek (respectievelijk Samenstelpraktijk en Audit). De auteurs schreven dit artikel op persoonlijke titel.]

[1] Deze voorstellen voorzien in een wijziging van Richtlijn 2006/43/EG

[2] Zie www.internetconsultatie.nl

[3] Artikel 18 lid 2 Bta.

[4] Hier wordt bewust de accountantspraktijk in plaats van alleen de accountantsorganisatie genoemd. Onafhankelijkheid speelt namelijk breder dan voor de accountantsorganisatie alleen.

[5] Zie bijvoorbeeld de AFM publicatie over incidenten, Snelle melding van incidenten van belang voor integere bedrijfsvoering, accountancynieuws, 13 augustus 2010.